Projectontwikkelaar haalt zijn gelijk: de door de gemeente bedongen vergoeding voor het meewerken aan een planologische wijziging is nietig

Over het al dan niet moeten betalen van een vergoeding voor het inzetten van een overheidsbevoegdheid - zoals het opstellen of wijzigen van een bestemmingsplan - worden vele procedures gevoerd. Onlangs behandelde de Hoge Raad (HR 14 juni 2013, zaaknummer CPG 11/05731) in dit kader een interessante kwestie waarbij die vergoeding uiteindelijk niet betaald hoefde te worden. Het spanningsveld tussen de formele rechtskracht enerzijds en het wettelijk stelsel van kostenverhaal anderzijds speelde daarbij een grote rol. Hierna wordt dit spanningsveld kort uitgelegd en wordt aangegeven hoe de Hoge Raad hier oordeelde.

Rechtmatigheid als uitgangspunt: formele rechtskracht
In het bestuursrecht geldt het beginsel van formele rechtskracht. Dit beginsel houdt in dat een besluit “rechtens onaantastbaar” wordt indien er geen bezwaar- of beroepsmogelijkheid meer tegen dat besluit openstaat. Die situatie doet zich voor indien de bezwaar- of beroepstermijn onbenut is verstreken of doordat er een definitieve uitspraak ligt van het hoogste rechtscollege. Een besluit dat formele rechtskracht heeft wordt voor rechtmatig gehouden. Ook de civiele rechter moet een dergelijk besluit altijd als rechtmatig beschouwen, zelfs als duidelijk is dat het eigenlijk onrechtmatig is.

Wettelijk stelsel van kostenverhaal: nietigheid van de verplichting tot betaling van een financiële vergoeding voor planologische medewerking
Overheden mogen geen een financiële vergoeding vragen de inzet van een bestuursrechtelijke bevoegdheid tenzij dit uitdrukkelijk is toegestaan op grond van wet- en regelgeving (bijvoorbeeld de via de Grondexploitatiewet). Wordt er voor een bevoegdheid met betrekking tot de ruimtelijke ordening en zonder dat daarvoor een wettelijke basis is, toch een financiële vergoeding overeengekomen, dan wordt dit aangemerkt als een onaanvaardbare doorkruising van het stelsel van kostenverhaal. Een bepaling in een overeenkomst met de overheid die ziet op een dergelijke vergoeding is nietig. Er behoeft niet te worden betaald en hetgeen reeds is voldaan kan als onverschuldigd betaald worden teruggevorderd.

Spanningsveld: formele rechtskracht - wettelijk stelsel van kostenverhaal
In de zaak die de Hoge Raad behandelde beoogde een gemeente een vergoeding te krijgen voor het inzetten van een vrijstellingsbevoegdheid. Deze gemeente had die vergoeding opgenomen in een aparte overeenkomst met de betrokkene en had vervolgens naar deze overeenkomst verwezen in het betreffende vrijstellingsbesluit. Nadat het vrijstellingsbesluit formele echtskracht had gekregen, weigerde de betrokkene de vergoeding aan de gemeente te betalen. De betrokkene meende dat er sprake is van onaanvaardbare doorkruising van het wettelijk stelsel van kostenverhaal, zoals dat is vastgelegd in de Wet Ruimtelijke Ordening en de Gemeentewet. De gemeente stelde daar tegenover dat de vergoedingsverplichting uit de overeenkomst deel was gaan uitmaken van het daarbij behorende vrijstellingsbesluit. Dit vrijstellingsbesluit had inmiddels formele rechtskracht gekregen, zodat de civiele rechter van de rechtmatigheid van de overeenkomst diende uit te gaan.

De Hoge Raad: formele rechtskracht beperkt tot het betreffende besluit
De Hoge Raad volgde het betoog van de gemeente niet en overweegt dat de vergoedingsbepaling in deze niet onder de formele rechtskracht van het vrijstellingsbesluit valt, nu deze bepaling als zodanig geen onderdeel uitmaakt van het vrijstellingsbesluit (in het vrijstellingsbesluit werd slechts verwezen naar de overeenkomst). Alhoewel de Hoge Raad de formele rechtskracht hier niet zodanig oprekt dat ook de overeenkomst “meelift” op de formele rechtskracht van het bijbehorende besluit, houdt de Hoge Raad wel de ruimte voor een doorkruising van het stelsel van kostenverhaal. Immers, indien de vergoedingsbepaling in het geheel en als voorwaarde zou zijn herhaald in het vrijstellingsbesluit, zou betaling van de vergoeding, na het verkrijgen van formele rechtskracht van het vrijstellingsbesluit, kunnen worden afgedwongen zonder dat de nietigheid van deze voorwaarde daaraan in de weg zou staan.

Wat kunnen wij voor u betekenen?
Indien u het voornemen heeft een overeenkomst aan te gaan waarin een vergoeding voor het inzetten van een overheidsbevoegdheid wordt opgenomen, kunnen wij u adviseren over de vraag in hoeverre deze bepaling nietig is. Dat geldt uiteraard ook voor de situatie waarin een dergelijke overeenkomst reeds is gesloten of waarin de vergoedingsbepaling wordt opgenomen in het betreffende besluit.

Meer weten? Neem contact op met Maarten Kamp, advocaat bestuursrecht te Amsterdam. Mail of bel voor een vrijblijvende afspraak 020 6121806.